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Gestione delle crisi e Security Council

Articolo di Pastori

Ai sensi dall’articolo 24 dello Statuto ONU, al Consiglio di Sicurezza è conferita ‘la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale’, uno dei compiti-chiave alle origini dell’organizzazione. A questo fine, il Consiglio possiede ampie competenze e poteri d’intervento che s’impongono coattivamente a tutti gli Stati membri. Con il trascorrere del tempo (particolarmente dall’inizio degli anni Novanta), il bouquet di strumenti a sua disposizione si è progressivamente ampliato. A tale ampliamento non sembra, tuttavia, avere corrisposto un parallelo aumento di efficienza. Non stupisce, quindi, che con frequenza si parli di una possibile riforma dell’organismo, volta ad accrescerne sia la rappresentatività (che oggi rispecchia, sostanzialmente, la situazione internazionale al termine della seconda guerra mondiale), sia la capacità di agire in maniera incisiva sulle crisi effettive e potenziali.
Negli ultimi anni, il CdS è stato criticato in molte occasioni, specie per il ruolo svolto nella crisi ucraina e nella guerra civile che travaglia la Siria dal 2011. Anche se la crisi siriana si trova sin dall’inizio ai primi posti dell’agenda, ad esempio, il CdS non è, infatti, riuscito sinora a incidere in modo concreto sulla situazione sul campo né a proteggere la popolazione civile dalle ricadute che il conflitto ha su di essa. Fra l’aprile 2012 e il febbraio 2018, il Consiglio ha approvato ventitré risoluzioni sulla Siria, in larga misura disattese. Parallelamente, si è assistito a un massiccio uso dello strumento del veto, soprattutto da parte della Federazione Russa e della Repubblica Popolare Cinese. Questa situazione (che da più parti è stata paragonata a un ritorno agli anni della guerra fredda) ha reso evidente la fragilità intrinseca di uno strumento intorno al quale, fino a non molto tempo fa, si erano appuntate numerose aspettative.
I cattivi rapporti fra Mosca e Washington (impegnate in Siria come in altri teatri in un difficile braccio di ferro per affermare le loro ambizioni e delimitare i rispettivi ambiti d’influenza) contribuiscono fino a un certo punto a spiegare questo stato di cose. Tuttavia, come ha rilevato anche dall’ex Segretario Generale Kofi Annan, molta dell’attuale impotenza del CdS si lega alla scarsa credibilità di cui esso gode e che è, a sua volta, riflesso delle difficoltà esso incontra nello svolgere un’azione incisiva sia in occasione di crisi ‘acute’, sia sulle questioni ‘di lungo periodo’ che minacciano la pace e la sicurezza internazionale. Le critiche di Annan sui limiti del CdS sono state mosse anche dal suo successore, Ban Ki-moon, mentre lo scorso marzo, l’attuale SG, António Guterres, ha sottoposto all’attenzione dell’Assemblea Generale un ambizioso programma di riforma del pilastro ‘peace and security’ dell’organizzazione.
Il ‘programma Guterres’ propone un approccio ‘olistico’ ai temi della sicurezza internazionale, ponendo l’accento sulla prevenzione dei conflitti, sulla dimensione politica degli interventi e (coerentemente con quello che è un principio consolidato della dottrina ONU) sulla relazione fra pace, sicurezza e sviluppo. Esso prevede, inoltre, un profondo ripensamento della ‘macchina’ del peacekeeping ONU, in primo luogo della Direzione per le paecekeeping operations e del sistema delle missioni politiche speciali (Special political missions). Nonostante le ambizioni, tuttavia, nemmeno il programma tratteggiato dal Segretario Generale tocca alla radice quella che appare oggi la principale difficoltà delle Nazioni Unite, ovvero la capacità di produrre un consenso significativo sui temi della sicurezza (a) fra i membri permanenti del CdS (‘P5’), (b) fra questi e i membri a rotazione, (c) fra il CdS e l’Assemblea generale.
Si tratta di un aspetto centrale per la capacità delle Nazioni Unite di continuare a svolgere un ruolo di peso sulla scena politica internazionale. Con il passare degli anni, l’ONU ha mostrato sempre maggiori difficoltà ad adattare logiche e strutture all’ambiente del post-guerra fredda e se il suo ruolo nel campo dell’azione umanitaria e a favore dello sviluppo si è rafforzato, si è indebolito quello nel ‘core business’ della pace e della sicurezza. Le iniziative ad alto livello prese sin dall’epoca del’Agenda for Peace di Boutros Boutros-Ghali (1992) sono indicative della consapevolezza che esiste intorno a tali temi. E’, tuttavia, difficile pensare che un credibile rilancio del ruolo ‘politico’ delle Nazioni Unite possa essere realizzato senza affrontare prioritariamente il tema dei loro organi di governo, organi alla cui composizione si lega da un lato la credibilità delle misure adottate, dall’altro la percezione della loro legittimità.

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